Der eigentliche Skandal ist der Bericht selber…

Es ist ja schön, wenn man da und dort Beiträge findet, wie man die Prämienlast senken oder zumindest die Anstiege kleiner halten kann. Jeder und jede hat ihren Beitrag zu leisten. Und Gesetze sind dazu da, eingehalten zu werden. Ich bezweifle auch nicht, dass es schwarze Schafe gibt, die sich nicht daran halten.

Aber: Wenn dann Zahlen wie 750 Millionen Franken an «geldwerten Vorteilen» pro Jahr von der Eidgenössischen Finanzkontrolle herumgeboten werden, so darf und muss man diese Zahl hinterfragen. Ich habe mir den Bericht (auch unter Zuhilfenahme moderner Tools) etwas genauer angeschaut. Und der Schluss ist klar: Der eigentliche Skandal ist der Bericht selber, weil die Herleitung äusserst ungenau ist, unhaltbare Behauptungen aufstellt und damit eine ganze Branche diskreditiert. Eigentlich ist das eine pauschale Vorverurteilung, was auch an den Reaktionen der Öffentlichkeit und von diversen Politikern quer durch die Parteienlandschaft festzustellen ist. Die Zusammenfassung suggeriert, dass 750 Millionen «Luft» im System sind und man mit einer rigorosen Umsetzung der Gesetze diese rund 2 Prämienprozente einsparen könnte.

Ist das wirklich so?

Ich bin es vom beruflichen Alltag her gewohnt, in wissenschaftlichen Studien die Ungenauigkeiten und Pferdefüsse zu finden, um nicht falschen Behauptungen ausgesetzt zu sein. Deshalb will ich es jeweils etwas genauer wissen.

Eigentlich würde ich solche etwas genaueren Analysen auch in kritischen Medienberichten erwarten. Mit den heutigen Hilfsmitteln ist das an sich nicht mehr so schwierig. Es wäre im Übrigen auch für die EFK nicht so schwierig, sich selber so zu überprüfen … Und für kritische Politiker wäre es eine Möglichkeit, kurz gegenzuprüfen und erst danach zu poltern

Hier die Analyse im Detail:

Worum es geht

Die EFK hat geprüft, wie das Bundesamt für Gesundheit die Regeln zu Integrität, Transparenz und Weitergabe von Vergünstigungen durchsetzt. Das ist ein wichtiges Thema, und die Kritik am Vollzug ist teilweise berechtigt. Um die Dringlichkeit zu belegen, stützt sich der Bericht aber auf eine selbst erstellte Schätzung und auf Bundesgerichtsurteile. Beides hält einer Prüfung nicht stand.

Eine Zahl, die niemand nachrechnen kann

Der grösste einzelne Posten der EFK-Schätzung sind 266 Millionen Franken «rabattähnliche Prozentabzüge», also Skonti und Abzüge für Online- und Grossbestellungen. Woher die Zahl kommt, steht nirgends. Rechnet man zurück, landet man bei einem Pauschalsatz von rund 4 Prozent auf dem gesamten Umsatz jedes Abgabekanals, auch auf Produkten, bei denen es gar keinen Skonto gibt.

Dazu kommt ein Widerspruch im Bericht selbst. Die EFK schreibt ausdrücklich, Vergünstigungen der Grossisten seien in ihrer Schätzung nicht enthalten. Apotheken beziehen ihre Medikamente aber grösstenteils über Grossisten. Die 144 Millionen «Apotheken-Skonti» können also nicht gleichzeitig enthalten und ausgeschlossen sein.

655 Millionen mit Schlagseite

Besonders heikel ist die Aussage, 655 Millionen Franken «verblieben» bei den Leistungserbringern und nur 12 Prozent flossen zurück. Schaut man hinein, sieht die Rechnung so aus:

Posten	Mio. Fr.	Einordnung
Forschung, Weiter- und Fortbildung, Beratung	258	Gesetzlich ausdrücklich erlaubt, nie weitergabepflichtig
Nach Vereinbarung für Qualitätsmassnahmen zurückbehalten	33	Gesetzlich ausdrücklich erlaubt
Skonti und Prozentabzüge	266	Rechtsauffassung der EFK, strittig, Herleitung auf schwacher Grundlage
Werbemassnahmen	98	Teilweise strittig, Schätzung ohne Herleitung

Rund 290 Millionen der angeblich «verbleibenden» Summe sind also völlig legal. Die 258 Millionen für Forschung und Fortbildung gehen zudem auch an Hochschulen und Fachgesellschaften und betreffen nicht nur kassenpflichtige Medikamente. Sie mit dem OKP-Umsatz zu vergleichen, ist schlicht unzulässig.

Auch der Vergleich mit einer Studie von 2009, wonach die Vorteile von 20 auf 8 Prozent gesunken seien, trägt nicht. Die beiden Schätzungen beruhen auf völlig verschiedenen Methoden.

Die blinde Stelle: die Grossisten

Zwischen Hersteller und Apotheke steht in der Regel ein Grossist. Genau diese Handelsstufe blendet die EFK aus. Sie schreibt selbst, Art und Umfang der Vergünstigungen auf Stufe Grossist seien unbekannt. Trotzdem zieht sie weitreichende Schlüsse.

• Der Vertriebsanteil wird geteilt: Der Vertriebsanteil deckt die Logistik der ganzen Kette ab. Grossist und Apotheke oder Arztpraxis teilen ihn unter sich auf. Liefert ein Grossist gratis, bezahlt er die Logistik aus seinem eigenen Anteil. Ob der Apotheke respektive die Arztpraxis daraus ein weitergabepflichtiger Vorteil entsteht, hängt vom Einzelfall ab.
• Einzelfall statt Pauschale: Ob ein Skonto oder eine Gratislieferung eine gleichwertige Gegenleistung abgilt oder weitergegeben werden muss, ist im Einzelfall zu prüfen. So sieht es auch das Berner Schiedsgericht in zwei Urteilen vom Dezember 2024. Die EFK rechnet stattdessen pauschal rund 4 Prozent auf jeden Franken Umsatz
• Direktbezug ist kein neuer Trend: Die EFK behauptet, immer mehr Leistungserbringer bezögen direkt beim Hersteller und behielten den ganzen Vertriebsanteil. Sie stützt sich dabei auf eine Studie von 2009. Für Apotheken ist der Direktbezug bei kassenpflichtigen Medikamenten die Ausnahme. Und Direktbezug ist auch nicht illegal. Die Lieferanten verrechnen in der Regel die Vertriebskosten. Tun sie es nicht, ist es eine Vergünstigung. Dies ist allerdings selten der Fall und muss richtigerweise in die Berechnung des Rabattes mit einfliessen (was auch in den Verträgen von z.B. Hplus festgelegt ist).
• Grossisten müssen nichts weitergeben: Die Weitergabepflicht ist im KVG geregelt und trifft deshalb nur die Leistungserbringer. Hersteller und Grossisten unterliegen gemäss der VITH zwar der Transparenzpflicht, aber nur bei ihrer Rechnungsstellung gegenüber den Leistungserbringern. Was ein „Grossist“ selbst vom Hersteller erhält, wenn er nicht selbst der Hersteller ist, muss er weder weitergeben noch offenlegen. Das BAG kann beim Grossisten nur prüfen, ob die Konditionen gegenüber den Kunden korrekt ausgewiesen sind und die Verschreibung oder Abgabe nicht ungebührlich beeinflussen. Und es zeigt: Die Vorstellung, jeder Direktbezug enthalte automatisch einen weiterzugebenden Rabatt, ist eine unzulässige Vereinfachung.

Was ist überhaupt Grosshandel? Die Arzneimittel-Bewilligungsverordnung definiert ihn als Vermittlung von Arzneimitteln an Personen, die ermächtigt sind, mit ihnen zu handeln, sie zu verarbeiten, abzugeben oder berufsmässig anzuwenden. Grosshandel ist also nicht nur die Lieferung über einen klassischen Grossisten (wie z.B. Galexis, Avosano oder zur Rose), sondern jede Lieferung eines Händlers an einen Leistungserbringer, auch der sogenannte Direktbezug beim Hersteller. Die liefernde Firma ist dabei selbst Grosshändlerin. In der Schweiz verfügen rund 1100 Betriebe über eine Grosshandelsbewilligung, darunter Mepha, Sandoz, Zentiva, Streuli oder Spirig. Andere Firmen haben ihren ganzen Vertrieb ausgelagert an einen sogenannten Pre-Wholesaler (z.B. Alloga, Avosano Indstrie Service, Movianto, ). De jure ist auch das ein Grosshändler und der Vertriebspartner z.B. von Roche, GSK und vielen weiteren Firmen.

Wer die Weitergabepflicht auf den Grosshandel ausdehnen will, müsste sie bei all diesen Firmen durchsetzen, also wenn zum Beispiel Pfizer ein Produkt im Ausland herstellen lässt und zu sich an Lager legt. Der Staat würde damit direkt ihre Gewinnmarge festlegen. Das kann man wollen, in einer liberalen Wirtschaftsordnung ist es aber kaum realistisch.

Auch die Aussage, Leistungserbringer könnten den ganzen Vertriebsanteil für sich behalten, greift zu kurz. Die Apotheken gewährten den Krankenversicherern von der Einführung des Apothekertarifs LOA im Jahr 2001 bis Ende 2025 einen Rabatt auf die kassenpflichtigen Medikamente: anfangs 3,2 Prozent als sogenannten Kostenstabilisierungsbeitrag, zuletzt 2,3 Prozent als Effizienzbeitrag. Auch viele Spitäler haben den Versicherern über Jahre pauschale Medikamentenrabatte in ihren Tarifverträgen gewährt. In der Rechnung der EFK kommt beides nicht vor. Allein der Effizienzbeitrag der Apotheken reduziert die 144 Millionen, die die EFK den Apotheken an Skonti und Prozentabzügen zurechnet, beträchtlich.

Die EFK kann also nicht unterscheiden, welche Vorteile auf Stufe Grosshandel legal verbleiben und welche tatsächlich bei den Leistungserbringern ankommen. Ihre Zahlen zu den Leistungserbringern sind deshalb nicht belastbar.

Spitäler: Das Nettoprinzip funktioniert

Im stationären Bereich gibt es keine Rechnung pro Medikament an den Kostenträger. Die Arzneimittel sind in den Fallpauschalen enthalten. Handelt eine Spitalapotheke bessere Preise aus, sinken die Kosten des Spitals. Diese Kosten sind die Grundlage, auf der die Tarife berechnet werden. Die Vergünstigungen fliessen damit über tiefere Tarife an die Kostenträger zurück, und zwar an die Versicherer und an die Kantone, die mindestens 55 Prozent der stationären Kosten tragen.

Das Gesetz trägt dem ausdrücklich Rechnung: Sind Vergünstigungen bereits in den Tarifen berücksichtigt, müssen sie nicht separat ausgewiesen werden (Art. 76a Abs. 2 KVV). Die EFK anerkennt das sogar und zählt die stationären Vergünstigungen zu den Beträgen, die zurückfliessen.

Umso erstaunlicher ist, was der Bericht daraus macht:

• Der stationäre Posten ist nicht belegt: Die 51 Millionen Franken für den stationären Bereich haben keine Quelle. Sie entsprechen exakt dem Wert, den der Spitalverband H+ für den ambulanten Bereich gemeldet hat.
• Die Skonto-Kritik schliesst die Spitäler ein: Die EFK rechnet ihre Skonto-Beanstandung auf dem gesamten Medikamentenumsatz, inklusive stationärem Bereich. Dort kommt jeder Preisvorteil über die Tarife ohnehin den Kostenträgern zugute.
• Direktbezug ist im Spital der Normalfall: Spitäler kaufen seit jeher direkt beim Hersteller oder über Einkaufsgemeinschaften ein. Was die EFK als problematische Entwicklung darstellt, ist hier gewünschte Preisverhandlung im Interesse der Prämien- und Steuerzahlenden.

Als Beleg für zurückbehaltene Rabatte führt die EFK zudem zwei Schiedsverfahren gegen Spitalgruppen an, in denen die Versicherer mindestens 30 Millionen Franken zurückfordern. Das Schiedsgericht des Kantons Bern hat darin im Dezember 2024 Teilurteile gefällt (Urteil 1, Urteil 2), allerdings nur über die Pflicht, Auskunft über die Einkaufskonditionen zu geben. Über die Höhe einer Rückforderung ist nicht entschieden, und für einen Teil der eingeklagten Zeitspanne sind die Ansprüche gemäss Gericht bereits verwirkt. Die 30 Millionen sind also Forderungen der Klägerinnen, keine festgestellten Beträge. Die EFK zitiert dafür nicht die Urteile, sondern einen Zeitungsartikel. Und die Verfahren betreffen einzeln abgerechnete kassenpflichtige Medikamente, also nicht die Fallpauschalen, sondern den ambulanten Bereich.

Wer bei Spitälern von «verbleibenden» Vergünstigungen spricht, hat das Finanzierungssystem nicht verstanden. Eine Spitalapotheke, die gute Konditionen aushandelt, macht genau das, was man von ihr erwartet: Sie senkt die Kosten.
Im ambulanten Bereich sind die Rabatte weiterzugeben. Das ist richtig. Dafür gibt es die Vereinbarung nach Art. 56 Abs. 3bis KVG, den sogenannten VITH-Vertrag, und dieser muss durchgesetzt werden. Die pauschale Hochrechnung über alle Spitäler ist aber nicht seriös. In vielen Einrichtungen ist der ambulante Anteil an den Medikamentenkosten sehr klein, etwa in psychiatrischen Kliniken oder Rehakliniken. In anderen ist er zwar gross, aber es gibt kaum Rabatte, weil es sich in der Regel um Monopolpräparate im sehr hochpreisigen Segment handelt, etwa in der Onkologie oder bei Immuntherapien. Zudem haben viele Spitäler den Versicherern über Jahre pauschale Medikamentenrabatte in ihren Tarifverträgen gewährt. Diese fehlen in den 43 Millionen an Skonti und Prozentabzügen, die die EFK dem spitalambulanten Bereich zurechnet. Hier einfach eine pauschal hochgerechnete Zahl in die Welt zu setzen, die dann Schlagzeilen macht, ist auch dann nicht seriös, wenn man die konkrete Abklärung dazu anderen überlässt.

Drei Urteile, drei Fehlgriffe

Der Bericht stützt seine rechtliche Argumentation auf drei Bundesgerichtsentscheide. Ich habe alle drei im Original gelesen. Zwei werden falsch wiedergegeben, der dritte verkürzt.

2C_92/2011: Laut EFK hat das Bundesgericht entschieden, die Strafnormen des Heilmittelgesetzes reichten nicht aus, um Vergünstigungen nach Heilmittelgesetz «bzw. Art. 56 Abs. 3 KVG» zurückzufordern. Das Urteil sagt etwas anderes. Es ging um eine Verwaltungsmassnahme gegen einen Grossisten, nicht um Strafnormen und nicht um Rückforderungen. Das Gericht hielt fest, dass das Heilmittelgesetz keine Weitergabepflicht enthält. Genau diese Pflicht im Krankenversicherungsgesetz hat es ausdrücklich bestätigt. Die EFK macht aus einer Bestätigung des KVG ein Hindernis für das KVG.

BGE 140 II 520: Die EFK zitiert das Urteil mit der Aussage, die Online-Bestellung liege im «beiderseitigen Interesse». Diese Aussage kommt im Urteil nicht vor. Es ging um eine Versandapotheke, die verschreibenden Ärzten pro Rezeptzeile Geld bezahlte, für Tätigkeiten, die bereits über den Tarif abgegolten waren. Mit Einkaufskonditionen hat das nichts zu tun. Im Gegenteil: Das Gericht grenzt genau solche Zahlungen von Preisrabatten ab.

6B_771/2011: Hier liegt die EFK im Kern richtig. Die damalige Strafnorm erfasste die Annahme von Vorteilen nicht hinreichend bestimmt. Ob im konkreten Fall ein Verstoss vorlag, hat das Gericht aber ausdrücklich offengelassen. Die EFK belegt die Aussage nicht mit dem Urteil, sondern mit einer Zeitungsschlagzeile, wonach sich Spitalapotheker «mit dem Segen des Bundesgerichts» bezahlen lassen dürften. Genau das hat das Gericht nicht gesagt. Dass ein Prüfbericht des Bundes einen Einzelfall über eine Schlagzeile auf einen ganzen Berufsstand überträgt, ist nicht akzeptabel.

Daraus leitet die EFK ab, diese Urteile hätten ab 2012 zu einem Vollzugsdefizit bei der Weitergabepflicht geführt. Keines der drei Urteile trägt diese Folgerung und darüber hinaus wurde die aktuelle gesetzliche Grundlage 2021 eingeführt, sind also für die aktuelle Beurteilung gar nicht relevant

Handwerklich ungenügend

Dazu kommen Fehler, die in jeder Seminararbeit angestrichen würden:

• Auf Seite 19 gibt es in der Schweiz 270 Spitäler, in Tabelle 2 auf Seite 29 sind es 333.
• Der Posten «Vergünstigungen Spitäler stationär» von 51 Millionen hat keine Quelle und entspricht exakt dem Wert für den ambulanten Bereich. Eine Doppelzählung liegt nahe.
• Bundesgerichtsurteile werden ohne Jahrgang zitiert.
• Für einzelne Urteile ist die Referenz auch nicht das Urteil selber, sondern Zeitungsartikel darüber.
• Die Behauptung, die Leistungserbringer hätten die Weitergabepflicht seit 1996 «nie befolgt», stützt sich auf Presseartikel.
• Zentrale Zahlen wie die Werbegelder stammen aus Medienberichten von SRF, RTS und Blick.

Auch in der Sache wird es unsauber. Der Bericht wirft Heilmittelgesetz und Krankenversicherungsgesetz durcheinander, obwohl sie unterschiedliche Zwecke und Geltungsbereiche haben. Er stuft Skonti und Mengenabzüge als «unzulässig» ein, verlangt dann aber nur deren Weitergabe. Wären sie tatsächlich unzulässig, müsste er ein Verbot fordern.

Die formale Quellenarbeit des Berichts weist gerade bei mehreren zentralen quantitativen und juristischen Aussagen erhebliche Nachweislücken auf. Besonders problematisch sind die fehlende Offenlegung der Quellen und Berechnungsgrundlagen für 364 Mio. Franken der Gesamtschätzung (266 Mio. rabattähnliche Abzüge plus 98 Mio. Werbezahlungen), die Verwendung journalistischer Sekundärquellen anstelle verfügbarer juristischer bzw. geschäftlicher Primärquellen sowie einzelne Schlussfolgerungen, deren Reichweite sehr stark über die jeweils zitierte Quelle hinausgeht.

Der Bericht weist eine auffällige Diskrepanz zwischen der Präzision seiner zentral kommunizierten Ergebnisse und der Transparenz ihrer Herleitung auf. Eine auf eine Million Franken genaue Gesamtschätzung von 743 Mio. Franken wird aus heterogenen, teilweise nicht repräsentativen Daten, Schätzungen und rechtlich unterschiedlich zu beurteilenden Zahlungsströmen gebildet, ohne für wesentliche Teilbeträge die Hochrechnung so offenzulegen, dass sie durch Dritte reproduziert oder mittels Sensitivitätsanalyse auf ihre Robustheit geprüft werden kann. Dabei hilft es nicht, dass die Details dann andere beurteilen sollen. Die Schlagzeile der EFK nimmt einen höchst ungenauen Wert als Grundlage und es werden politische Schlüsse daraus gezogen.

Was stimmt

Damit kein falscher Eindruck entsteht: Die Kritik am Vollzug durch das BAG ist in weiten Teilen berechtigt. Das Amt kontrolliert nur Leistungserbringer mit Vereinbarung, verfügt über keine eigenen Daten und hat in fünf Jahren keine einzige Weitergabe verfügt. Transparenz bei Vergünstigungen ist richtig und wichtig. Gerade deshalb braucht es eine saubere Grundlage und keine Zahlen, die sich nicht nachvollziehen lassen.

Die Note: ungenügend

Die EFK prüft, ob Bundesstellen ihre Arbeit sorgfältig machen. An ihre eigenen Berichte muss man denselben Massstab anlegen. Würde man diesem Bericht eine Schulnote geben, wäre sie ungenügend: eine Kernzahl ohne Herleitung, eine Aufschlüsselung mit Schlagseite, zwei von drei Urteilen falsch wiedergegeben und Belege aus der Boulevardpresse.

Das Problem ist nicht nur akademisch. Der Bericht dient bereits als Grundlage für politische Forderungen, bis hin zu einem generellen Rabattverbot. Wer so weitreichende Eingriffe vorschlägt, muss seine Zahlen offenlegen, seine Quellen korrekt zitieren und darf Schlagzeilen aus der Presse nicht als Tatsachen übernehmen.

Ich erwarte von der EFK, dass sie die Berechnungsgrundlagen ihrer Schätzung offenlegt, zulässige und strittige Beträge getrennt ausweist und die Aussagen zu den Bundesgerichtsurteilen korrigiert. Eine sachliche Debatte über Vergünstigungen im Medikamentenmarkt ist nötig. Dieser Bericht ist dafür keine Grundlage.

Quellen: Quellen: Quellen: EFK-Bericht 25604 vom 10. April 2026 · BGer 2C_92/2011 · BGer 6B_771/2011 · BGE 140 II 520 · Schiedsgericht BE, Teilurteil 1 · Schiedsgericht BE, Teilurteil 2 BSV-Mitteilung 2001 zum LOA-Tarifvertrag pharmaSuisse, Kurzschulung LOA V (Oktober 2025)
Medienmitteilung prio.swiss/pharmaSuisse vom 29.10.2025 zur Genehmigung der LOA V
Regierung St. Gallen, Genehmigung der Medikamentenrabatt-Vereinbarungen 2012